Ochenta y siete: cuando un solo número pone en riesgo un año de carrera.
Nota del autor: como en entregas anteriores de este cuaderno, empleo el genérico masculino —guardia, representante, calificador— por pura economía expositiva y con valor inclusivo.
Y una precisión antes de empezar: el sargento primero Reyes no existe.
Lo he armado pieza a pieza, como se arma un maniquí de pruebas, para poder mostrar dónde golpea el mecanismo sin exponer a ninguna persona de carne y hueso.
El mecanismo, en cambio, es rigurosamente real: está documentado en resoluciones administrativas recientes y puede alcanzar, tal cual, a cualquier representante asociativo de la Guardia Civil.
En todo un año, el sargento primero Reyes vistió el uniforme para prestar servicio veinticuatro veces.
Veinticuatro turnos de doce horas, en uno de esos destinos de puerta, control y relevo donde el reloj manda más que el sol.
El resto del año estuvo donde sus compañeros lo habían puesto: representándolos. Reuniones con los mandos, órganos de participación, asambleas y desplazamientos de su asociación profesional.
Cada ausencia, solicitada por escrito. Cada permiso, autorizado por la misma Administración que luego tendría que evaluarlo.
Ahí está la palabra: evaluarlo.
Porque al cerrarse el período, Reyes descubrió que su informe personal de calificación —el IPECGUCI, ese boletín de notas silencioso que acompaña a cada guardia civil de destino en destino y pesa en cada ascenso— estaba hecho. Confeccionado, firmado, archivado. Alguien había puesto nota a su año. Al año en que apenas se le pudo ver.
Reyes no pidió que le subieran la nota. Pidió algo más elemental: que no hubiera nota. La normativa lo prevé con nombre propio —«no calificable»— justamente para el representante que pasa fuera de su unidad una parte sustancial del período evaluado. Presentó su solicitud, la fundó en derecho y esperó.
La respuesta le llegó en forma de número: ochenta y siete.
Ochenta y siete: el número que puede costarte un año de carrera.
La regla exige, para su escala, haber hecho uso de al menos noventa días del crédito de tiempo asociativo durante el período del informe. El sistema informático de gestión —SIGO, se llama, y conviene retener las siglas— le reconocía ochenta y siete.
Tres menos.
Sobre esa resta de colegio se levantó la desestimación entera: consta lo que consta, faltan tres, evaluado queda.
Ni una fecha. Ni una relación de jornadas. Ni una explicación de qué días entraron en la cuenta, cuáles se cayeron del saco y por qué.
Ni una palabra sobre las fuentes consultadas, más allá de la pantalla del sistema. La resolución transcribía el precepto, estampaba la cifra y cerraba la puerta. Como quien enseña el resultado de una multiplicación negándose a enseñar la multiplicación.
Tres días. En esos tres días cabe, bien mirado, casi todo el Derecho Administrativo que un ciudadano de uniforme necesita conocer.
Un escudo, no una medalla.
Expliquemos primero la institución, porque fuera de los cuarteles apenas se conoce y dentro se conoce a medias.
Los guardias civiles no pueden sindicarse. A cambio, la Ley Orgánica 11/2007 les reconoció el derecho a asociarse para defender sus intereses profesionales (artículo 9), y el Real Decreto 175/2022 montó el andamiaje para que esa defensa fuera algo más que una foto: las asociaciones tienen representantes y los representantes disponen de un crédito de tiempo, tiempo de servicio que el ordenamiento les presta para dedicarlo a los demás.
Tres días al mes, dice su artículo 13; acumulables hasta siete; hasta quince para unos pocos miembros del máximo órgano de representación de cada asociación; hasta veinte para su representante legal.
Traducido: la propia norma asume, con toda naturalidad, que un dirigente asociativo puede pasarse fuera de su unidad buena parte del año. No es un descuido. Es el diseño.
Y como es el diseño, el sistema tuvo que hacerse una pregunta incómoda: ¿qué valor tiene la calificación anual de alguien a quien su calificador apenas ha visto?
La respuesta llegó por etapas, y conviene recorrerlas porque forman una escalera.
La ley proclamó, para los vocales del Consejo de la Guardia Civil, la «no discriminación en su promoción profesional en razón del desempeño de su representación» (artículo 57.4 de la LO 11/2007).
El reglamento añadió que las medidas para garantizar su carrera «podrán estar referidas a las calificaciones» (artículo 17 del RD 175/2022).
Y en 2023, la Orden INT/656/2023 subió el último peldaño e introdujo un apartado 7 en el artículo 7 de la Orden PRE/266/2015, la que regula el informe de calificación: «no será calificable el personal representante de las asociaciones profesionales que, durante el periodo que abarque el informe, haga uso de al menos 90 o 180 días, en función de su escala de pertenencia, correspondientes al crédito de tiempo para el desarrollo de actividades relacionadas con la condición de representante».
¿Por qué existe esa regla?
No para premiar a nadie. Un informe de calificación es, en esencia, el juicio de un mando sobre lo que ha visto hacer a un subordinado.
Si el subordinado ha estado ausente —legalmente ausente, ausente por el ejercicio de un derecho que la propia norma organiza— durante meses, el calificador se queda sin materia que juzgar.
Puede rellenar las casillas, claro. Pero eso ya no es evaluar: es adivinar. Y una carrera profesional no puede colgar de adivinaciones.
La no calificabilidad es, pues, un escudo con dos caras.
Por delante protege la seriedad del informe. Por detrás protege algo más delicado: que ningún guardia civil tenga que elegir entre representar a sus compañeros y cuidar su expediente.
Cuando esa garantía se degrada, el perjudicado no es solo el representante de turno; es el siguiente, el que estaba pensando en dar el paso y decide que mejor no.
Cuando un día no dura lo mismo.
Vamos ahora al corazón del asunto, que no está en la norma sino en la calculadora.
El umbral del artículo 7.7 se escribe en días: noventa o ciento ochenta, según la escala.
Pero el tiempo, en la Guardia Civil, no viene en un solo formato. Hay destinos de jornada ordinaria, la común de siete horas y media. Y hay destinos —como el de Reyes— que funcionan a turnos de doce horas, donde cada jornada de servicio dobla, en horas reales, a la ordinaria.
Hagamos la cuenta que la resolución no quiso hacer. En el expediente de Reyes constaba, reconocido por la propia Administración, que sus días asociativos se computaban conforme a jornadas de doce horas.
Noventa de esos días suman mil ochenta horas: traducidas a jornadas comunes, ciento cuarenta y cuatro.
Y los ochenta y siete que el sistema le reconocía suman mil cuarenta y cuatro horas: ciento treinta y nueve jornadas ordinarias, largas.
Léase despacio, porque aquí está todo: según la vara con que se mida, a Reyes le faltan tres días o le sobran cuarenta y nueve.
La Administración no discutió la aritmética. Hizo algo más expeditivo: la declaró invisible.
La norma —vino a decir— habla de días «en términos generales», sin especificar jornadas. Y ahí lo dejó.
Sin reparar en que el propio Real Decreto al que el umbral remite prevé, negro sobre blanco, «el cómputo de los créditos de tiempo y permisos […], su transformación en horas de servicio, en su caso», conforme a la normativa de jornada y horario (artículo 14 del RD 175/2022).
Sin reparar tampoco en la ironía de que el sistema que gestiona los servicios descuenta esas mismas ausencias del horario de referencia de cada agente —en horas, como se descuenta todo horario— y luego, cuando toca reconocer el derecho, cuenta días planos, como fichas de parchís.
Horas para organizar el servicio; días para negar la garantía. Cada unidad de medida, qué casualidad, en la dirección que menos favorece al representante.
No sostengo que la conversión horaria sea la única lectura posible del precepto. Sostengo algo previo: que una Administración que la descarta debe explicar por qué la descarta, con la norma en la mano y su finalidad a la vista, que es como ordena interpretar el artículo 3.1 del Código Civil.
Despachar la cuestión con un «la norma habla de días en términos generales» no es interpretar. Es encogerse de hombros con membrete.
Lo que el expediente calla.
Supongamos aun así, por pura hipótesis de trabajo, que los días fueran fichas planas y la cuenta correcta fuese la del calendario.
La resolución seguiría sin tenerse en pie. Porque el problema no es solo cómo contó, sino que no enseñó la cuenta.
Todos los papeles necesarios estaban en manos de la Administración: las designaciones, las autorizaciones de crédito, los permisos, las convocatorias de reuniones, los cuadrantes, el propio SIGO.
La Ley 39/2015, la de cabecera de cualquier procedimiento, ordena al órgano instructor realizar de oficio los actos necesarios para la determinación y comprobación de los hechos (artículo 75); permite acreditarlos por cualquier medio admitido en Derecho (artículo 77); garantiza al interesado el acceso al expediente (artículo 53); y exige que las resoluciones expresen hechos y razones y contesten a las cuestiones planteadas (artículos 35 y 88).
El Tribunal Constitucional lo condensó hace más de treinta años en una fórmula que no ha envejecido: motivar es permitir conocer los hechos de los que se parte y la calificación jurídica que reciben (STC 27/1993, de 25 de enero).
Midamos la resolución de Reyes con esa vara:
- ¿Identifica las jornadas computadas? No.
- ¿Su naturaleza jurídica —crédito del artículo 13, permiso del artículo 14, comisión de servicio, servicio ordinario—? Tampoco.
- ¿Las fuentes? Una, el sistema informático, tomado como oráculo.
- ¿Responde a la advertencia de que existía al menos una actividad asociativa autorizada que el sistema no reflejaba, por coincidir con un período de vacaciones? Silencio.
- ¿Explica qué hizo con las reuniones institucionales con los mandos, unas anotadas como permiso y otras como servicio, según el humor administrativo del día? Silencio también.
Este penúltimo punto merece subrayado propio.
Si en el expediente asoma una sola actividad autorizada que el registro no recogió, el registro deja de poder presumirse completo.
A la báscula que ha fallado una pesada no se le encarga el peso oficial: se la recalibra entera.
Desde ese momento, sostener el «ochenta y siete» sin contrastarlo con las autorizaciones y permisos que la propia casa había firmado no es rigor. Es comodidad.
Y la comodidad, cuando decide sobre derechos, tiene en Derecho un nombre menos amable: arbitrariedad, la que proscribe el artículo 9.3 de la Constitución.
La coartada de la técnica.
Sé lo que se responderá, porque se responde siempre: que las calificaciones habitan el reino de la discrecionalidad técnica, ese territorio donde el juez no debe entrar a sustituir el criterio del experto.
Dos réplicas, y las dos con la jurisprudencia en la mano:
- La primera: aquí no hay juicio técnico que proteger.
Decidir si un representante usó o no noventa días de su crédito no es valorar competencias profesionales; es comprobar un presupuesto objetivo, reglado, verificable con documentos que la Administración custodia. Contar no es calificar.
A la suma de fechas no la ampara ninguna deferencia al experto, porque no hay pericia en juego: hay aritmética y archivo.
- La segunda: incluso donde la discrecionalidad técnica existe de verdad, hace décadas que dejó de ser un salvoconducto.
El Tribunal Constitucional admitió expresamente el control judicial sobre la legalidad de la actuación técnica de los órganos administrativos (STC 138/2000, de 29 de mayo).
La Sala Tercera del Tribunal Supremo exige que el juicio técnico exteriorice sus criterios, sus elementos de valoración y sus razones concretas, precisamente para hacerlo controlable (STS de 16 de diciembre de 2014, rec. 3157/2013).
En este mismo terreno, a propósito de los informes personales militares, el Supremo dejó dicho que la objetividad del modelo debe verificarse informe a informe, motivando las puntuaciones con criterios y datos objetivos constatados en la persona evaluada (STS de 15 de octubre de 2014, rec. 3040/2013).
Y la Audiencia Nacional ha llegado a anular una evaluación por los vicios en la confección de un IPECGUCI: hechos mal determinados, alegaciones no tramitadas, motivación tautológica (SAN de 14 de julio de 2021, rec. 32/2020).
El informe personal no es una caja negra. Nunca lo fue. Lo que ocurre es que hay que abrirla, y abrirla cuesta recursos, paciencia y, con demasiada frecuencia, pleitos.
En honor a la verdad.
Llegado aquí, el lector esperará que remate con la palabra que sobrevuela estas líneas desde el título de otra entrega de este cuaderno: indemnidad. La idea, decente donde las haya, de que ejercer un derecho no puede salir caro.
Pues en honor a la verdad, no puedo rematar así.
A día de hoy no consta —y en este despacho lo hemos buscado con método— una sola sentencia que haya interpretado el artículo 7.7 de la Orden PRE/266/2015, ni una que proclame, con ese nombre, una garantía de indemnidad del representante asociativo de la Guardia Civil.
La resolución judicial que más cerca ha pasado sopla, además, en contra de la comodidad: la Audiencia Nacional ha rechazado equiparar sin más al representante asociativo con el liberado sindical —son regímenes distintos— y ha exigido que el perjuicio profesional se acredite en concreto, no que se presuma (SAN de 9 de diciembre de 2022, rec. 1198/2021).
El Supremo, por su parte, tiene dicho que el asociacionismo de los guardias civiles no es libertad sindical, aunque sus limitaciones deban interpretarse restrictivamente, a favor de la mayor efectividad del derecho fundamental de asociación (STS de 13 de febrero de 2018, rec. 3296/2015).
¿Debilita eso la posición de los Reyes de este país?
Al contrario: la depura.
Porque su defensa no necesita eslóganes importados del Derecho del Trabajo.
Necesita las herramientas de siempre del Derecho Administrativo, esas que ningún tribunal discute: hechos determinantes que se comprueban, resoluciones que se motivan, alegaciones que se contestan, expedientes que se enseñan. Y necesita recordar que la garantía ya está escrita: en la ley (artículo 57.4), en el reglamento (artículo 17), en la orden ministerial (artículo 7.7). Publicada en el BOE, vigente, oficial.
No hay que inventarla en los tribunales. Hay que impedir que se evapore en el trayecto que va del boletín a la ventanilla.
Contar bien, también es justicia.
Al final, este asunto tan de cuarteles trata de algo que cualquiera entiende: la diferencia entre decidir y dar cuenta.
La Administración no está obligada a darle la razón a Reyes.
Está obligada a algo previo, más humilde y más exigente a la vez: a enseñar la cuenta. Fecha a fecha, concepto a concepto, fuente a fuente.
Si de esa cuenta transparente resultara que no llegó a los noventa días, Reyes sabría que fue evaluado conforme a la norma, y podría discutirlo donde corresponde.
Pero mientras la cuenta no se enseñe, la desestimación no es un acto de autoridad: es un acto de fe exigido al administrado.
Y la fe, en el procedimiento administrativo, quedó derogada por la Ley 39/2015.
El Estado pide cuentas a sus guardias civiles de casi todo: de cada actuación, de cada hora, de cada cartucho.
Está bien que así sea.
Pero la exigencia de cuentas, en un Estado de Derecho, circula en los dos sentidos.
El día en que una garantía publicada en el BOE pueda vaciarse con una resta sin desglose, ninguna garantía —de uniforme o de paisano— dormirá tranquila.
Porque quien resuelve enseñando la cuenta, administra. Quien resuelve escondiéndola, manda.
Y la distancia entre lo uno y lo otro, que llena manuales enteros, cabe en la carrera de un sargento primero que se pasó el año dando la cara por los demás: cabe en dos cifras. Ochenta y siete.
José Joaquín Contreras Rodríguez
Abogado. Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo
Castellanos & Asociados
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REFERENCIAS NORMATIVAS Y JURISPRUDENCIALES
(citadas conforme a la norma UNE-ISO 690:2013; las normas, por su texto oficial publicado en el «Boletín Oficial del Estado»)
Legislación
— ESPAÑA. Constitución Española. «BOE» núm. 311, de 29 de diciembre de 1978. Artículos 9.3, 22 y 104.2.
— ESPAÑA. Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. «BOE» núm. 254, de 23 de octubre de 2007 (BOE-A-2007-18391). Artículos 9 y 57.4.
— ESPAÑA. Real Decreto 175/2022, de 4 de marzo, por el que se desarrollan los derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles, de sus representantes y de los miembros del Consejo de la Guardia Civil elegidos en representación de los miembros del Cuerpo. «BOE» núm. 55, de 5 de marzo de 2022 (BOE-A-2022-3476). Artículos 13, 14 y 17.
— ESPAÑA. Orden PRE/266/2015, de 17 de febrero, por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del Informe Personal de Calificación del Guardia Civil (BOE-A-2015-1703). Artículos 7.7, 8.2 y 8.3.
— ESPAÑA. Orden INT/656/2023, de 19 de junio, por la que se desarrolla el Real Decreto 175/2022, de 4 de marzo (BOE-A-2023-14825). Disposición final segunda.
— ESPAÑA. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. «BOE» núm. 236, de 2 de octubre de 2015. Artículos 35.1, 53, 75, 77 y 88.
— ESPAÑA. Código Civil (Real Decreto de 24 de julio de 1889). Artículo 3.1.
Jurisprudencia
— ESPAÑA. Tribunal Constitucional. Sentencia 27/1993, de 25 de enero.
— ESPAÑA. Tribunal Constitucional, Sala Segunda. Sentencia 138/2000, de 29 de mayo. Recurso de amparo 3061/1996 (BOE-T-2000-12309).
— ESPAÑA. Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª. Sentencia de 15 de octubre de 2014, recurso 3040/2013.
— ESPAÑA. Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 16 de diciembre de 2014, recurso de casación 3157/2013.
— ESPAÑA. Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª. Sentencia 218/2018, de 13 de febrero, recurso 3296/2015.
— ESPAÑA. Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª. Sentencia de 14 de julio de 2021, recurso 32/2020.
— ESPAÑA. Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª. Sentencia de 9 de diciembre de 2022, recurso 1198/2021.
