La secretaria que valía menos.
En Torrescabras, un pueblo que no figura en mapa alguno, la misma mesa, el mismo sello y la misma responsabilidad empezaron a costar 660 euros menos al mes el día en que los asumió una funcionaria interina.
Lo que sigue es ficción. El problema que retrata, no lo es.
El precio de la plaza
Una nómina pública no es una liberalidad.
Es la traducción económica de un mandato constitucional: el de una Administración que sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución).
De ese mandato descienden, sin esfuerzo interpretativo alguno, las notas que hacen buena a una Administración: legalidad, objetividad, igualdad, transparencia y servicio efectivo a los ciudadanos. Nada tienen de ornamento para discursos institucionales: en ellas se juega su legitimidad.
Y no se comprueban en los grandes gestos, sino en los papeles pequeños. En una nómina, por ejemplo.
Quien suscribe ha visto demasiadas veces cómo el Derecho administrativo entero cabe en esa hoja mensual que casi nadie lee completa.
El puesto de trabajo público tiene un contenido, fijado en normas y en relaciones de puestos; y tiene un precio, fijado por los mismos instrumentos. Quien ocupa el puesto y lo desempeña, lo devenga. Dicho así, parece una obviedad.
Conviene contar lo que ocurre cuando deja de serlo.
Un municipio imaginario
Torrescabras tiene poco más de mil habitantes, un río que se seca en julio y una plaza de secretaría-intervención que los concursos de provisión devolvían, año tras año, con la etiqueta de desierta.
Los funcionarios de carrera que la sirvieron en tiempos mejores percibieron, sin discusión y durante lustros, además de las retribuciones propias del puesto, un complemento de productividad de 240 euros al mes —fijo, periódico, invariable, nacido de un viejo acuerdo corporativo— y otros 420 euros por hacerse cargo de la tesorería. Nadie cuestionó jamás ni una cosa ni la otra.
Un otoño cualquiera tomó posesión doña Irene Baltanás Romeu, nombrada interina por el órgano autonómico competente después de que la plaza quedara, una vez más, sin titular.
Asumió desde el primer día las funciones reservadas que enumera el artículo 92 bis de la Ley de Bases del Régimen Local —la fe pública, el asesoramiento legal preceptivo, el control y la fiscalización interna de la gestión económica— y, por imperativo legal, también la tesorería, con su responsabilidad contable a cuestas.
Todo, desde el primer día. Todo, salvo 660 euros al mes, que desaparecieron de la nómina sin acto administrativo, sin motivación y sin trámite. Nadie los suprimió. Sin más, dejaron de pagarse.
La plaza era la misma; el precio, no.
Tres años largos después, doña Irene reclamó por escrito. Obtuvo primero silencio y, después, dos frases que cualquier empleado público temporal de este país podría recitar de memoria: «la productividad es discrecional» y «el personal interino no consolida derechos».
Entre tanto —y el detalle importa—, el resto de los empleados municipales seguía cobrando su productividad con puntualidad intachable.
La única nómina mermada del ayuntamiento era la de quien daba fe, fiscalizaba el gasto y custodiaba la caja.
Quien haya despachado alguna vez con el secretario de un municipio de quinientos vecinos sabe que aquella mesa es, muchas tardes, el Estado entero: en ella se informa el expediente, se formula el reparo, se da fe de lo acordado y se guarda la llave de la caja.
El teléfono suena a deshoras y los sábados no siempre existen. Sobre unas cuantas decenas de mesas así se sostiene, con más abnegación que ruido, media España interior.
La Administración ante su espejo.
Este relato no necesita villanos, y a propósito carece de ellos. Basta la inercia: el «siempre se ha hecho así», el expediente que nadie abre, el concepto retributivo que se apaga solo, como una bombilla que se funde y que nadie repone.
Pero la ausencia de malicia no purga la ilegalidad. La merma operada sin acto y sin motivación es una vía de hecho, y esa es la primera quiebra, la de la legalidad; arrastra a las demás. Sin acto no hay transparencia posible, porque no queda nada que leer, que motivar ni que recurrir.
Sin razón que la sustente, la diferencia de trato hiere a un tiempo la objetividad y la igualdad. Y el servicio efectivo se resiente donde más duele: en la creciente dificultad de encontrar quien acepte servir esas plazas.
Una Administración es la primera destinataria de la legalidad que administra. Cuando exige a todos el cumplimiento y se dispensa de cumplir con su propio personal, algo más hondo que una partida presupuestaria se resquebraja.
Discrecionalidad no es arbitrariedad.
Concedamos al adversario argumental todo cuanto pide. La productividad es, en su diseño legal, un complemento discrecional: el artículo 5 del Real Decreto 861/1986 la anuda al especial rendimiento, a la actividad extraordinaria y al interés o iniciativa del funcionario, y proclama que su percepción durante un tiempo no genera derecho alguno a seguirla percibiendo.
Todo eso es verdad. Y todo eso, en el caso que nos ocupa, no resuelve nada, porque no es eso lo que se discute.
Lo que se discute es otra cosa. Cuando una Administración abona un complemento fijo, periódico e invariable a todos los titulares sucesivos de un mismo puesto, lo ha objetivado de facto: bajo el nombre de productividad está retribuyendo el puesto.
Sentado lo anterior, mal puede llamarse ejercicio de una potestad discrecional a la decisión de negárselo justo a quien llega con nombramiento de interina: eso tiene un nombre en la teoría general del Derecho, venire contra factum proprium, y otro en la Constitución, arbitrariedad, la que su artículo 9.3 proscribe a todos los poderes públicos.
La discrecionalidad opera ex ante, al configurar el complemento; no ex post, para escoger a quién se aplica lo ya configurado. Y permítaseme la única ironía que este asunto tolera: la productividad mejor acreditada del expediente era la del propio complemento, que llevaba décadas produciéndose sin fallar un solo mes.
A mayor abundamiento, el Derecho europeo cierra la escapatoria que faltaba.
La cláusula 4.ª del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE prohíbe tratar a los empleados temporales de manera menos favorable que a los fijos comparables en sus condiciones de trabajo —y un complemento retributivo lo es—, salvo que medie una razón objetiva.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, resolviendo justo sobre un complemento negado a funcionarios interinos, declaró en su auto de 9 de febrero de 2012, asunto C-556/11, Lorenzo Martínez, que aquella cláusula «debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional […] que reserva, sin ninguna justificación por razones objetivas, el derecho a percibir el complemento retributivo […] únicamente a los […] funcionarios de carrera, excluyendo a los […] funcionarios interinos, cuando, en relación con la percepción de dicho complemento, ambas categorías de trabajadores se hallan en situaciones comparables».
La interinidad, esgrimida como razón del menor pago, más que justificar la diferencia de trato, la describe.
En este orden de ideas se ha pronunciado nuestra jurisprudencia, y no de pasada.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo reconoce desde antiguo que existe —son sus palabras en la sentencia 52/2018, de 18 de enero (rec. 874/2017)— «una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado».
Y la sentencia 495/2025, de 30 de abril (rec. 7793/2022), que fija doctrina y transcribe la anterior, elevó la regla a una fórmula difícil de mejorar: «aunque el ejercicio puntual por un funcionario público de funciones de otro puesto superior no comporta el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, si se trata del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto, el principio de igualdad, consagrado en el art. 14 de nuestra Constitución y valor superior de nuestro ordenamiento constitucional (art. 1.1 CE), exige el reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración».
Adviértase el matiz, porque vale oro: la misma sentencia recuerda que la interinidad prolongada «no se debe a la actuación del interesado sino a una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones».
Quien creó la situación no puede, además, lucrarse de ella.
Y para el funcionario interino en particular, la sentencia 1708/2018, de 3 de diciembre (rec. 354/2016), dejó dicho cuanto había que decir: «cierto es que no son iguales las posiciones respectivas de los funcionarios de carrera y de los funcionarios interinos, pero lo es igualmente que […], en la medida en que unos y otros ejercen la misma función […], el distinto trato no puede llegar a la retribución del desempeño del puesto de trabajo ya que en ese punto es la misma la labor realizada por unos y otros».
Ubi eadem ratio, ibi eadem iuris dispositio: donde la función y el desempeño son los mismos, la misma ha de ser la consecuencia retributiva.
Queda la segunda muletilla, la de la consolidación, y se derrota sola: nadie ha pedido consolidar nada.
Doña Irene no pretende llevarse el complemento a otro destino, ni petrificarlo en su patrimonio, ni cobrarlo después de cesar: pretende percibirlo mientras desempeña el puesto que lo devenga, igual, punto por punto, que quienes la precedieron.
Confundir equiparación con consolidación puede parecer, prima facie, un matiz técnico; es, en realidad, todo el pleito.
Debajo late un principio que pertenece al patrimonio civilizatorio antes que a los repertorios de jurisprudencia: a igual trabajo, igual salario.
Añádase el enriquecimiento injusto de una Administración que recibió la función completa y pagó una función mermada, y el cuadro queda entero.
Pagar menos al interino no es ahorro: es sanción sin falta.
El daño colateral.
El agravio de doña Irene, con ser serio, no es lo más grave del cuento. Lo más grave es el mensaje.
En media España las plazas de habilitación nacional se cubren tarde, mal o nunca; las interinidades se eternizan porque los concursos quedan desiertos; y quien acepta sostener la legalidad de un municipio pequeño —con su soledad, con su guardia perpetua, con su responsabilidad contable— aprende, nómina en mano, que su trabajo vale menos por razón del vínculo.
Huelga decir lo que eso produce a medio plazo: menos vocaciones donde más falta hacen.
El día en que nadie quiera ser el Estado en el pueblo, el pueblo no tendrá Estado; tendrá término municipal.
Y hay un perjudicado más, silencioso: la propia autoridad de la Administración. La fuerza moral con que un ayuntamiento exige el cumplimiento —al contratista, al contribuyente, al vecino que obra sin licencia— mengua en proporción exacta a su desenvoltura para incumplir con quien tiene más cerca.
A sensu contrario, pocas inversiones en legitimidad resultan tan baratas como pagar lo debido.
La Administración que merecemos.
He contado una ficción, y conviene repetirlo.
Pero, a juicio de quien suscribe, la cuestión de fondo no admite coartada geográfica: la igualdad ante la nómina pública no interesa solo a los interinos; mide hasta qué punto una Administración se toma en serio a sí misma, y con ella a las cinco notas que la legitiman.
Al lector —secretario, interventor, tesorero, opositor que sueña con su primera plaza, empleado público de cualquier escala, vecino curioso— le dejo una tarea modesta: mirar los papeles pequeños.
Preguntar por qué un concepto retributivo desapareció sin acto que lo dijera.
Pedir la motivación, que es la forma administrativa del respeto. La vigilancia cívica, lejos de ser deslealtad hacia las instituciones, es su forma más exigente de lealtad.
Doña Irene Baltanás no existe. Su nómina, en demasiados lugares, sí.
José Joaquín Contreras Rodríguez
-Abogado-
Referencias normativas y jurisprudenciales
(Citas conforme a la norma UNE-ISO 690)
- España. Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978. Boletín Oficial del Estado, 29 de diciembre de 1978, núm. 311.
- España. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Boletín Oficial del Estado, 3 de abril de 1985, núm. 80.
- España. Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local. Boletín Oficial del Estado, 3 de mayo de 1986, núm. 106.
- Unión Europea. Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 10 de julio de 1999, L 175, pp. 43-48.
- España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª). Sentencia núm. 52/2018, de 18 de enero (recurso de casación núm. 874/2017). ECLI:ES:TS:2018:103.
- España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª). Sentencia núm. 1708/2018, de 3 de diciembre (recurso de casación núm. 354/2016). ECLI:ES:TS:2018:4100.
- España. Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª). Sentencia núm. 495/2025, de 30 de abril (recurso de casación núm. 7793/2022). ECLI:ES:TS:2025:1939.
- Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Auto de 9 de febrero de 2012, Lorenzo Martínez, asunto C-556/11.
Nota del autor: el caso, las personas y los lugares aquí descritos son imaginarios, se ofrecen como pura hipótesis académica y cualquier parecido con la realidad es mera coincidencia.
Las normas y resoluciones citadas, en cambio, son rigurosamente reales.
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