Cuando una “orden general” es, en realidad, un reglamento.
La nulidad de la Orden General 25/2023 sobre Compañías y Puestos territoriales de la Guardia Civil.
Comentario a la STSJ de Madrid (Sección Sexta) n.º 296/2026, de 27 de mayo (PO 21/2024).
1. El pronunciamiento y su interés. La Justicia anula la Orden General n.º 25/2023, de 28 de diciembre, de la Dirección General de la Guardia Civil, sobre las Compañías y Puestos territoriales de la Guardia Civil (BOGC de 2 de enero de 2024).
La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha declarado la nulidad de la Orden General n.º 25/2023, de 28 de diciembre, de la Dirección General de la Guardia Civil, sobre las Compañías y Puestos territoriales de la Guardia Civil (BOGC de 2 de enero de 2024).
La sentencia, dictada en el procedimiento ordinario 21/2024, estima el recurso interpuesto por una asociación profesional de la Escala de Suboficiales y rechaza la causa de inadmisión opuesta por la Abogacía del Estado.
El interés del fallo no reside tanto en su parte dispositiva como en la cuestión de fondo que aborda, recurrente en el ámbito de la Guardia Civil: cuándo un instrumento que la Administración denomina “orden general” debe reputarse, por su contenido, una verdadera disposición de carácter general —un reglamento— y qué consecuencias se anudan a esa calificación en cuanto al órgano competente, el cauce de elaboración y el control judicial.
2. El debate de fondo: ¿instrucción de servicio o disposición general?
El núcleo del litigio era la naturaleza jurídica de la Orden General impugnada. La Abogacía del Estado defendió que se trataba de una mera instrucción u orden de servicio del artículo 6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, de eficacia estrictamente interna y, por ello, no susceptible de recurso contencioso-administrativo directo; subsidiariamente, interesó la desestimación.
La parte recurrente sostuvo lo contrario: que la norma, por regular materia propia de un desarrollo reglamentario y proyectarse sobre el estatuto profesional del personal, constituye una disposición de carácter general que debería haberse aprobado mediante un instrumento de rango adecuado y por el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.
La Sala acoge la tesis de la recurrente: no se está ante meras instrucciones internas dirigidas a orientar la actividad de órganos subordinados, sino ante una norma que modifica las referencias normativas precedentes en la materia, incorpora una regulación detallada y extiende expresamente su ámbito de aplicación al personal afectado. De ahí su naturaleza de disposición de carácter general.
3. La doctrina aplicada: la naturaleza se determina por el contenido, no por la denominación.
El razonamiento de la Sala se apoya en una doctrina consolidada del Tribunal Supremo que la sentencia reproduce con amplitud.
Tres ideas la vertebran:
Primera. La regla general es que las instituciones tienen la naturaleza que corresponde a su contenido, con independencia de la denominación que se les haya dado. Que una norma se titule “instrucción” u “orden general” no excluye su carácter reglamentario si, por lo que regula, lo posee (en esta línea, la STS, Sección Quinta, n.º 131/2018, de 31 de enero, RC 2289/2016).
Segunda. El reglamento se caracteriza por la generalidad y la abstracción: establece mandatos dirigidos a una pluralidad indeterminada de destinatarios, se instala de modo permanente en el ordenamiento y lo innova.
El acto administrativo general, en cambio, agota su eficacia al aplicarse al caso concreto. No existe en nuestro Derecho una tercera categoría (un tertium genus) entre el reglamento y el acto administrativo general (STS n.º 1153/2022, de 19 de septiembre, RC 937/2021).
Tercera. Trasladado al ámbito de la Guardia Civil, el Tribunal Supremo ya había establecido, en su Sentencia de 9 de julio de 2018 (RC 2049/2017; STS nº 1161/2018), a propósito de la Orden General 10/2015, que el desarrollo de materia amparada en habilitaciones genéricas de una ley orgánica debe aprobarse, como criterio, por real decreto del Consejo de Ministros, y que el Director General de la Guardia Civil carece de potestad reglamentaria para ese cometido a falta de un apoderamiento legal expreso.
4. La ratio decidendi: aplicación de un precedente de la propia sección.
La sentencia resuelve, en lo esencial, por remisión a un pronunciamiento anterior de la misma sección: la Sentencia n.º 27/2025, de 23 de enero (PO 34/2024), dictada frente a la misma Orden General 25/2023 en un recurso promovido por otra asociación profesional, que ya había declarado su nulidad por constituir una disposición general indebidamente tramitada.
La resolución que comentamos asume ese criterio y lo reitera.
Conviene subrayar un dato que la propia sentencia hace constar y que es decisivo:
Para calibrar su alcance aquella Sentencia 27/2025 fue recurrida en casación por la Abogacía del Estado, sin que conste su admisión ni su resolución.
La doctrina sobre la que se sustenta el fallo, por tanto, no es firme ante el Tribunal Supremo.
5. Lo que la sentencia no resuelve
La demanda articulaba cuatro motivos:
- La imposibilidad de regular la materia mediante orden general;
- La infracción del principio de jerarquía normativa, con singular atención a la creación de los “núcleos operativos” (arts. 13 y 14) al margen del Real Decreto 367/1997 y de la orden ministerial reguladora del mando y la demarcación;
- El incumplimiento del régimen de prestación de servicio del personal con funciones de mando;
- Y la incompatibilidad del artículo 14.2 con la Orden General 9/2012, sobre mando, disciplina y régimen interior. Con carácter principal se interesaba la nulidad íntegra de la norma y, subsidiariamente, la de sus artículos 13 y 14.
La sala estima el recurso por el primero de esos motivos y declara la nulidad total de la Orden General – la pretensión principal-, lo que la lleva a no pronunciarse sobre los motivos restantes.
La lectura es doble. Para la recurrente, el resultado es óptimo: obtiene la máxima de las pretensiones, de modo que la falta de análisis de los demás motivos no le irroga perjuicio práctico inmediato.
Desde una perspectiva doctrinal, en cambio, las cuestiones sustantivas de fondo —la propia configuración de los núcleos operativos o la atribución de la facultad de nombramiento de servicios— quedan imprejuzgadas: si una norma de rango adecuado reprodujera esos contenidos por el cauce correcto, el debate material podría reabrirse.
6. Valoración crítica y cautelas
Primera. La nulidad se asienta en un vicio relativo al instrumento y al cauce —la orden general no es la forma idónea para una regulación de naturaleza reglamentaria—, no en un juicio sobre el acierto material de la regulación. Es una victoria de técnica normativa, no necesariamente de fondo.
Segunda. El soporte argumental es un precedente de la propia Sala todavía no firme. Mientras el Tribunal Supremo no se pronuncie sobre la casación preparada frente a la Sentencia 27/2025, la consolidación del criterio sigue pendiente de confirmación.
Tercera. La sentencia no impone costas al apreciar que la cuestión presenta serias dudas de Derecho (art. 139.1 LJCA). Esa apreciación, unida a la pendencia del recurso de casación frente al precedente, hace razonablemente previsible que la Abogacía del Estado prepare también casación contra esta resolución, dentro del plazo de treinta días y con justificación del interés casacional objetivo (art. 89.2 LJCA).
Cuarta. En cuanto a sus efectos, la anulación de una disposición de carácter general, una vez firme, despliega efectos generales más allá de las partes del proceso.
Esa firmeza, sin embargo, queda condicionada a que no se prepare —o no prospere— el recurso de casación, de modo que conviene ser prudente al anticipar consecuencias prácticas inmediatas.
7. Conclusión
La sentencia se inscribe en una línea cada vez más definida: en el ámbito de la Guardia Civil, las “órdenes generales” que, por su contenido, innovan el ordenamiento y desarrollan materia reservada a un real decreto o a una orden ministerial no pueden sustituir al instrumento idóneo ni eludir el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales. La denominación no blinda el acto frente al control jurisdiccional.
La última palabra, no obstante, corresponde al Tribunal Supremo, ante el que la cuestión permanece abierta.
Nota: la sentencia comentada se dictó en un recurso defendido por este despacho en representación de la asociación recurrente.
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